作者：陳益刊

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國內需求不足疊加復雜外部形勢下，中國經濟恢復承壓，主要宏觀經濟指標有所回落。為了穩經濟，市場對宏觀政策尤其是財政政策期待頗多，而下一步財政發力方向明確。

8月28日，十四屆全國人大常委會第五次會議在京召開，審議《國務院關于今年以來預算執行情況的報告》(下稱《報告》)。《報告》指出，今年以來，財政改革發展各項工作扎實推進，財政運行總體平穩，預算執行情況較好。在部署下一步財政五大重點工作中，首要工作是加力提效實施好積極的財政政策，以推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長。

根據《報告》，下一步財政加力提效包括合理加快財政支出進度。今年新增專項債券力爭在9月底前基本發行完畢，用于項目建設的專項債券資金力爭在10月底前使用完畢。落實好相關稅費支持政策等。另外，另一項財政重點工作是防范化解地方政府債務風險，制定實施一攬子化債方案。

多位財稅專家告訴第一財經，當前經濟形勢下需要積極財政政策發力，根據上述《報告》部署，財政支出將保持一定力度，萬億級地方政府專項債券發行將提速，而一攬子稅費支持政策將落地，從而保障民生、擴大政府投資、支持經營主體紓困，發揮財政逆周期調節作用。另外，一攬子化債方案將落地實施，緩釋地方政府債務風險，從而有利于穩經濟，確保完成全年目標任務。

財政支出加碼

《報告》在部署下一步加力提效實施好積極的財政政策時要求，加強財政經濟運行監測和形勢分析，密切跟蹤地方和部門預算執行情況，用好財政資金直達機制，合理加快財政支出進度，全面提升資金支付效率，推動各項財稅政策盡早落地見效。

根據財政部數據，今年前7個月廣義財政支出(全國一般公共預算和政府性基金支出之和)約20.1萬億元，比去年同期下滑5%，財政擴張力度低于去年。不過前7個月財政支出規模除了低于2022年同期外，均高于往年，說明財政仍保持一定支出力度。

今年財政支出進度略低于往年，主要跟經濟下行壓力依然較大，對稅收增收有一定影響，而樓市、土地市場持續低迷，也影響相關財政收入。在財政“以收定支”原則下，財政支出進度受到一定影響，而地方政府專項債券發行進度慢于去年，也影響支出進度。

對此，上述《報告》要求，合理加快財政支出進度，全面提升資金支付效率。這意味著后期財政支出會加快。

《報告》在部署財政加力提效時還要求，今年新增專項債券力爭在9月底前基本發行完畢，用于項目建設的專項債券資金力爭在10月底前使用完畢，研究擴大投向領域和用作項目資本金范圍，引導帶動社會投資。加強專項債券項目儲備和投后管理。

中央財經大學教授溫來成告訴第一財經，今年的新增專項債發行進度是明顯慢于去年，而在當前經濟恢復面臨有效需求不足，經濟下行壓力較大，要實現全年5%左右的經濟增長目標依然需要努力。因此中央要求繼續加快發債進度并盡快使用，以穩投資穩經濟。

今年8月份以來新增專項債發行規模已經超過4700多億元，新增專項債發行明顯提速。今年以來新增專項債發行規模接近3萬億元，市場預計剩余的8000多億元大部分也將在9月份完成發行。

除了加快發債外，上述《報告》還強調研究擴大投向領域和用作項目資本金范圍，引導帶動社會投資。去年新增專項債投向和資本金范圍都有擴圍。

溫來成表示，專項債必須用于有一定收益的公益性項目，目前投向范圍比較大，不過按照政府投資條例規定來說，還有一定擴展空間。適當擴大專項債投向，能夠更好地滿足各地實際情況，來推動專項債項目建設運營。

另外，近年來審計部門發現，一些專項債項目存在資金閑置、投向不合規、資金挪用、項目收益不及預期等問題，而這跟前端項目過度包裝、項目前期準備工作不扎實、后端管理不足等有關。此次《報告》要求，加強專項債券項目儲備和投后管理。

積極財政政策的另一個舉措是減稅降費，借此減輕經營主體稅費負擔，幫助企業紓困，來增強市場活力。

最近為了穩定市場預期，減輕企業、個人負擔，財政部等發布了一攬子稅費延續政策，比如工薪族年終獎單獨計稅個稅優惠政策，個稅匯算清繳400元以內免補稅政策、小微企業增值稅減免政策等均延續至2027年底。另外財政部等還出臺了一些針對性政策，比如8月28日起減半征收證券交易印花稅，以活躍資本市場、提振投資者信心。

稅務總局數據顯示，2023年上半年，全國新增減稅降費及退稅緩費9279億元。

化解地方隱性債務風險

除了下一步財政加力提效外，防范化解地方債風險也是后期財政重點工作。

《報告》要求，中央財政積極支持地方做好隱性債務風險化解工作，督促地方統籌各類資金、資產、資源和各類支持性政策措施，緊盯市縣加大工作力度，妥善化解存量隱性債務，優化期限結構、降低利息負擔，逐步緩釋債務風險。

目前，中國地方政府債務風險總體安全可控，但一些市縣償債能力弱，債務風險較高，而地方政府債務風險又主要集中在隱性債務。今年以來個別地方公開表示靠自身能力無法化債，疊加一些城投公司出現流動性風險事件，引起市場對地方債風險擔憂。

而7月24日中共中央政治局會議提出，要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。上述《報告》落實政治局會議精神，強調制定實施一攬子化債方案。

上海財經大學教授鄭春榮告訴第一財經，上述《報告》提到，地方統籌各類資金和支持舉措來化債，因此未來地方政府需要統籌協調資產，兼顧資產與負債管理，充分挖掘可化債資源。由于目前經濟欠發達的市縣，可騰挪的資金資源有限，化債壓力最大，因此這些債務負擔重的市縣被重點關注。

財達證券副總經理胡恒松告訴第一財經，根據上述《報告》，當前化解債務風險，主要是解決存量債務償還壓力過大問題，主要通過債務置換使得低息長期債券貸款來置換高息短期債務，節約資金成本，緩釋風險。

“當前要妥善協調債務雙方利益，避免出現激發債券市場波動和輿情事件。對于償債高峰期，地方要提前介入，優化期限結構，減少短期內償債壓力。對于一些理財產品類的高利率融資渠道，要嚴加管控，避免增加利息負擔。”鄭春榮說。

目前中央支持地方化債舉措逐步明朗。根據多個省份公開信息，不少省份積極與財政部對接，爭取納入財政部擴大建制縣區隱性債務化解試點工作，獲得特殊再融資債券額度，從而通過發行再融資債券來置換部分隱性債務，從而延長償債期限，并降低利息，緩釋風險。目前機構普遍預計這一特殊再融資債券額度在1萬億元以上，按照地方債限額管理規定，這一額度上限不超過2.6萬億元。

相對于龐大的隱性債務，僅靠萬億元特殊再融資債券，顯然難以緩釋風險。展期降息更需要金融機構支持。

8月中旬，中國人民銀行、金融監管總局、證監會聯合召開會議要求，金融部門統籌協調金融支持地方債務風險化解工作，豐富防范化解債務風險的工具和手段，強化風險監測、評估和防控機制，推動重點地區風險處置，牢牢守住不發生系統性風險的底線。

近些年政府協調金融機構支持隱性債務重組，展期降息，緩釋風險并不鮮見。比如，貴州省的遵義道橋建設(集團)有限公司156億元銀行貸款展期降息。

當然，上述地方債展期降息只是緩釋風險舉措，最終償債仍依賴地方安排財政資金、出讓股權、項目收益等償還，甚至破產重組、清算等方式減計債務。化解地方債風險最終依賴于經濟持續增長。

《報告》還要求，加強跨部門聯合監管，始終保持高壓態勢，強化定期監審評估，堅決查處新增隱性債務行為，終身問責、倒查責任，防止一邊化債一邊新增。

溫來成告訴第一財經，《報告》突出跨部門聯合監管隱性債務是一大亮點，因為隱性債務關系到地方政府融資平臺公司，多數地方由當地國資委主管，地方財政部門主要做一些統計工作。融資平臺違規舉債又涉及多個部門，僅靠財政一家顯然難以管控，因此需要財政、金融、國資、審計、人大甚至紀檢監察等多部門聯合起來，強化治理。

近些年多部門也聯合強化對地方債監管。財政部去年公開表示，隱性債務增長勢頭初步得到遏制，存量隱性債務也已經化解三分之一以上，隱性債務風險穩步緩釋，總體可控。

溫來成認為，要真正落實地方債終身問責、倒查責任，將違規舉債落實到具體的官員頭上，并公開曝光典型案例，這樣才能真正起到威懾作用，否則壓實地方主體責任難落實。